Василий Цветков
Проекты реформирования Российского правительства в конце 1919 года гг.
«Административная революция» В.Н. Пепеляева: подготовка и результаты
Статья посвящена проблемам эволюции политического курса Белого движения в Сибири в условиях военных поражений осени-зимы 1919 г., формированию нового состава Российского правительства под руководством В.Н. Пепеляева. Рассматриваются проблемы, связанные с обоснованием необходимости укрепления самостоятельности Совета министров, введением структур представительной власти в систему правления, сложившуюся после установления власти Верховного Правителя России адмирала A.B. Колчака.
Проблемы деятельности Российского правительства заключались в том, что еще в конце 1918 г. в развитие «Конституции 18 ноября» не было принято необходимых подзаконных актов, регламентирующих полномочия Совета министров применительно к специфике гражданской войны. Статус Совета министров продолжал определяться исходя из «Учреждения Совета министров» (Св. Законов, т. 1., ч. 2, изд. 1906 г.), «Положения о Совете министров» 1916 г., в которых не учитывались вопросы образо-вания независимой законодательной власти в белой Сибири и необходимости совмещения законодательной и исполнительной функций в правительстве. Это и попытался исправить новый премьер — Виктор Николаевич Пепепяев, предложивший проект «Положения о Совете министров». Согласно этому документу Совет объявлялся структурой, призванной утверждать «все законодательные предположения», «предварительно рассматривать акты Верховного Управления», «направлять и объединять действия главных Начальников Ведомств по предметам высшего государственного управления». Можно отметить, что еще при Вологодском (в конце октября 1919 г.) Совет министров, ввиду готовящейся эвакуации Омска, упростил порядок принятия решений, определив момент вступления в силу всех законодательных актов без их «обнародования Правительствующим Сенатом», а сразу же после «распубликования сих актов в официальной части «Правительственного вестника». Наконец, 7 ноября 1919 г. «в исключительных случаях» было решено принимать законы и без их окончательного утверждения Верховным Правителем [1].
По проекту заметно укреплялся статус Председателя Совета министров. Пепеляев фактически становился независимым «помощником Верховного Правителя по гражданской части». Предполагалось, что он может приостанавливать, отменять, а равно и утверждать собственным решением законодательные акты, выступать с законодательной инициативой в Государственном Земском Совещании. Вся кадровая политика находилась в ведении премьера, составлявшего список министров и подававшего его на утверждение Верховному Правителю [2].
Правительственные переформирования должны были затронуть и систему подведомственных министерствам структур. Многочисленные, созданные в течение 1918-1919 гг., Советы, Совещания и Комитеты, построенные на основах межведомственного сотрудничества и представительства различных коммерческих, научных и общественных кругов, должны были уступить место двум структурам — «Политическому Совету« и «Комитету экономической политики» из ведущих министров; таким образом как бы «разделялись» политические и экономические вопросы.
Сохранял свое положение «Комитет по обеспечению законности и порядка в управлении», созданный еще в июне по инициативе Тельберга. Укреплялась коллегиальность при обсуждении решений, что не умаляло, однако, роли премьера: «никакая, имеющая общее значение, мера управления не может быть принята Главными Начальниками ведомств помимо Совета министров». Назначение на должности 3-го и 4-го классов (бюрократическая элита) контролировались Совмином. Отпуск кредитов по «специальным узаконениям», «сверхсметные кредиты» на незначительные суммы — также предполагались в компетенции обновленного правительства. Вводилась должность Заместителя Председателя Совета министров (с правами равными Председателю). Вводились также должности Членов Совета министров, имевших равные с министрами права и ответственных за реализацию отдельных ведомственных проектов.
Что же касается самого Верховного Правителя, то проектом Пепеляева его деятельность сводилась к утверждению предлагаемых премьером министров, подписанию принятых Совмином законов и «председательствованию» на заседаниях прави-/8/
1. Правительственный вестник (Омск). 1919, №276, 7 ноября.
2. ГАРФ. ф. 195. Оп. 1. Д. 25. Лл. 1-֊2; Ф. 5881. Оп. 1. Д. 473. Л. 3; Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 292, 12 декабря.
тельства. Более того, «в обстоятельствах чрезвычайных» председатель Совета министров мог принимать «быстрые и решительные меры», о которых информировал Верховного правителя уже «постфактум» [3]. По существу, Совет министров в том виде, как это предполагалось Пепеляевым, должен был стать, вероятно, наиболее полномочной структурой исполнительной власти из всех правительственных моделей, существовавших в различных фронтах и регионах Белого движения на протяжении всей гражданской войны. В случае реализации проекта Совмин становился централизованной структурой, наделенной правами решения практически всех вопросов внутренней и внешней политики, законодательной инициативы, а также контроля за исполнением принятых законодательных актов.
Следуя программе нового премьер-министра Виктора Пепеляева, основные изменения должны были проходить в области усиления «гражданской власти». В связи с этим возрастало значение МВД как ведомства, призванного укрепить управленческую вертикаль, стать ведущим в обновленном Совете министров. Новый глава ведомства A.A. Червен-Водали изложил свою программу в интервью газете «Русское дело». Кредо управляющего МВД сводилось к следующей позиции: «Поскольку в момент вооруженной борьбы с большевизмом задачи гражданской власти должны заключаться в полном поддержании в тылу условий, дающих возможность армии спокойно и уверенно выполнять свою роль на фронте, постольку военная власть должна быть избавлена гражданской администрацией от всего, что излишне обременяет военное ведомство и усложняет задачи его представителей». «Преобладание военно-административного воздействия» в белой Сибири Червен-Водали не считал нужным, отмечая важность применения разработанного на белом юге «Временного Положения о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением Главнокомандующего ВСЮР». В нем, как уже упоминалось ранее, основная часть полномочной гражданской власти осуществлялась Управлением внутренних дел. Но, в отличие от белого юга, Червен-Водали намеревался «действовать в контакте и через посредство земских и городских самоуправлений», несмотря на краткость их существования в Сибири (с 1917 г.) [4]
Важным направлением правительственных преобразований также было сокращение штатов Совета министров и министерств, усиление управленческой дисциплины. Данное направление работы осуществлял Государственный контролер г. А. Краснов, предлагавший свой проект реорганизации правительства. Основные положения этого проекта были разработаны еще в октябре 1919 г. в Омске, но полностью опубликованы в Иркутске. Их основой стали предложения, высказанные Колчаку еще делегацией Государственного Экономического Совещания в августе 1919 г. Краснов предполагал, что «в Совет Министров должны войти члены Правительства... возглавляющие ведомства, имеющие исключительное значение в условиях момента» (председатель Совмина, министр внутренних дел, министр иностранных дел, финансов, путей сообщения, военный министр и министр юстиции, а также Генерал-Прокурор). Все остальные министерства преобразовывались в Управления, при этом в состав Совета министров вводились два министра без портфеля (очевидно, именно на эти должности намечалось назначить представителей оппозиции) для «высшего наблюдения» над Управлениями по делам торговли и промышленности, вероисповеданий, труда, народного просвещения и др. Малый Совет должен был включать в свой состав всех товарищей министров и начальников управлений. Помимо этого предполагалось сокращение аппарата на 50% (за счет младших служащих и чиновников особых поручений) и упразднение всех Советов при министерствах [5].
Не обошли стороной перемены и представительную власть. 8 декабря 1919 г., на заседании Экономического Совещания, также переехавшего в Иркутск, его председатель Г. К. Гинс подчеркнул отсутствие у власти опоры на представительный орган, что делает ее недостаточно легитимной, вредит единству общества и власти: «Существенную помощь оказывает всегда правительству поддержка народного представительного органа. Его не было». Причины подобного положения Гинс усматривал, с одной стороны, в несовершенстве системы выборов, дающих преобладание «односторонне партийной» системе с ее «неугасшими симпатиями к социалистическим экспериментам» (что доказывал опыт Сибирской Областной Думы и Уфимской Директории). С другой стороны, — стремление к «общероссийскому масштабу», при котором «всероссийская власть... не могла опереться на представительный орган, избранный одной Сибирью, так как для решения широких общегосударственных проблем местный областной орган был бы недостаточен». Тем не менее, «мысль о представительном органе не оставляла правительство. Результатом исканий правительственной и общественной мысли явилось учреждение Государственного Экономического Совещания». И хотя «это был не представительный орган, но это был мост к нему» [6].
Следующим шагом в реформировании власти стало преобразование Государственного Экономического Совещания в Государственное Земское Совещание. Но и этого в декабре 1919 г. казалось уже недостаточным в условиях взятого курса на «расширение сотрудничества власти и общества». 3 декабря Советом министров было принято постановление «о некоторых изменениях в Положении о Государственном Земском Совещании и в Положении о выборах в него». В нем были исключены «члены по назначению», и новый состав Государственного Земского Совещания становился «исключительно выборным». Было расширено выборное представительство «от сельского населения» /9/
3. ГАPФ. Ф. 195, Оп. 1. Д. 25. Лл. 1-4, 5, 7, 9.
4. Русское дело (Иркутск). 1919, № 24, 9 декабря.
5. Русское дело (Омск). 1919, № 3, 8 октября; Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 291, 11 декабря.
6. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 293, 13 декабря.
Схема 1. Структура органов высшей государственной власти, сложившаяся в ноябре 1918 - ноябре 1919 гг. (на основе «Конституции 18 ноября 1918 г.»)
посредством увеличения в два раза квоты выборных от уездов и замены выборов на «соединенных съездах» нескольких уездов выборами депутата от каждого уезда. Учитывалась и региональная специфика белой власти, опиравшейся теперь на районы Прибайкалья и Забайкалья: в три раза увеличивалось представительство «от бурятского населения», а от Забайкальского казачества требовалось выбрать 5 (вместо 3) депутатов. На одного депутата увеличивалось представительство от казачьих войск Востока России (Сибирскому казачьему войску следовало выбрать одного депутата «от неказачьего населения»). Увеличивалось представительство от профсоюзов (с 5 до 7 депутатов). Менялось представительство и от «вероисповедных организаций». Число депутатов от православных приходов выросло с 5 до 7, от старообрядческих — с 2 до 3. Появилось представительство от «буддийских приходов» (отражение специфики региона) — 3 депутата, и, что казалось невозможным еще несколько месяцев назад, представительство «от иудейского вероисповедания» (3 депутата от Еврейского Национального Совета) [7].
Подобные изменения, безусловно, имели целью дальнейшую «демократизацию власти». Как отмечал Гинс, «эта идея является в настоящее время весьма важной, ибо нет спасения ни для кого из нас, если мы не сможем пойти навстречу народу, в его руках сейчас все» [8]. Примечательно и то, что, хотя предлагаемая модель управления представлялась более демократичной, при этом приходилось «жертвовать» общегосударственным статусом. Теперь речь шла уже не о «всероссийском» и даже не о «всесибирском» представительном органе (напомним, что данная идея была не нова, так как той же Комиссией по созыву Национального Учредительного Собрания проводилась подготовка к созыву Всесибирского Учредительного Собрания), а только о структуре, отражающей интересы подконтрольной белым армиям территории Сибири и Дальнего Востока. Но, несмотря на это, подобный шаг показывал серьезную «эволюцию режима».
Государственное Земское Совещание начало бы свою работу (по аналогии со Всероссийским Учредительным Собранием) в январе 1920 г. к выборам депутатов приступили в Прибайкалье, на Дальнем Востоке, но вскоре идея построения «фундамента представительства» сменилась новой, в политическую «повестку дня» снова встал вопрос о «Всесибирском Земском Соборе». Для Пепеляева принципиально важным был момент одобрения его плана реформирования гражданской власти.
Телеграфная переписка премьера и генерала свидетельствовала о явном намерении усилить полно-/10/
7. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 289, 7 декабря.
8. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 293, 13 декабря.
Схема 2. Структура органов высшей государственной власти, в соответствии с проектом «административной революции» В.Н. Пепеляева. Ноябрь-декабрь 1919 г.
мочия Совета министров при одновременном ограничении власти Верховного Правителя. Если 22 ноября, во время переговоров с Колчаком об условиях своего вступления в должность, Пепеляев добивался лишь «разделения» военной и гражданской властей, «сближения с оппозицией» и «расширения прав» Земского Совещания, то, став премьером, Пелеляев перешел к «языку ультиматумах). 9 декабря Верховному Правителю была отправлена телеграмма о «немедленном издании акта о созыве Сибирского Земского Собора [10].
Что же представляла собой идея Земского Собора в том виде, как это предлагалось? В вышеупомянутом «ультиматуме» речь шла об органе, «в лице которого сам народ возьмет в свои руки устройство Сибири и изберет сибирское правительство». Таким образом, Собору предопределялся не совещательный, и даже не законодательный характер, а, ни больше ни меньше, — учредительно-санкционирующий, во многом аналогичный Сибирской Областной Думе, распущенной год назад. По существу, происходил возврат к парламентской форме правления, оказавшейся столь опасной и бесперспективной в условиях военного времени, но весьма привлекательной для политической оппозиции и партийной элиты. Собор призван был создать совершенно новую вертикаль власти, при которой роль прежнего правительства стала бы сугубо символической [10].
Показательно изменение позиции Верховного Правителя в отношении предлагаемых изменений правительственного курса и сотрудничества с оппозицией. Как военный человек, как Верховный Главнокомандующий, верный Положению о полевом управлении войск, Колчак не мог поддерживать позицию «власть военная да подчинится власти гражданской». Слишком свежи в его памяти были воспоминания 1917-го года о развале на Черноморском флоте и золотом палаше, «отданном» морю. Подавляющее большинство белых генералов было убеждено, что именно отсутствие «твердой власти», «военного порядка» привело к «разложению тыла». Но, как Верховный Правитель России, понимая политический характер гражданской войны, он мирился с необходимостью уступок и тактических компромиссов. Проблема заключалась в масштабе, пределе таковых. Если он признавал актуальность программы Пепеляева по реформированию существовавшей системы управления, то, получив утром 9 декабря «ультиматум» о Земском Соборе, он пошел на уступки, означавшие, по сути, отказ от Конституции 18 ноября и сложившейся модели Российского правительства. /11/
9. ГА РФ. Ф. 195. Оп. 1. Д. 16. Лл. 1-3; Д. 34. Лл. 1-3; Последние дни колчаковщины. М.-Л.: ГИЗ, 1926. С. 146.
10. ГАРФ. Ф.195. Оп. 1. Д. 34. Лл. 1-3.
9 декабря 1919 г. со станции Тайга Колчак отправил текст проекта Указа: «С первых дней принятия мною власти Верховного Правителя я имел перед собой целью... созыв Учредительного Собрания. Ниспосланными тягостными испытаниями цель эта ныне отдаляется, и разрозненные части России принуждены отдельно бороться с общим врагом — большевизмом. В целях подъема усилий народных, я, оставляя за собой объединение всех сил, борющихся за единую Россию, передаю дело борьбы Сибири с большевиками в руки самих сибиряков. Повелеваю Председателю Совета министров незамедлительно внести в Совет министров проект закона о Сибирском Земском Соборе с тем, чтобы таковой был созван в самый кратчайший срок. Земский Собор определит временное устройство Сибири и изберет сибирское правительство. Бог поможет нам завершить правое дело объединения свободной единой России» [11].
Тем самым Колчак полностью отказывался от контроля за сибирской политикой, сохраняя свои позиции только как Верховный Правитель России. Поступок адмирала, идущего ради стабильности фронта и тыла на подобный шаг, политически не был оправдан. Даже в случае сохранения «всероссийского» статуса Колчак терял свой аппарат управления, поскольку все время, начиная с 18 ноября, опирался на структуры бывшего Сибирского правительства. Единственный альтернативный путь состоял в том, что Сибирский Земский Собор санкционировал бы создание новой власти, но во всероссийском масштабе (повторив путь Уфимского Государственного Совещания и Уфимской Директории), В этом случае политическая целесообразность подобных действий становилась ничтожной, ведь от одной модели всероссийской власти перешли бы к другой, в случае же сохранения «краевого масштаба» Собора у Верховного Правителя России не оставалось иного выхода, кроме отречения от своего «всероссийского» имени и отъезда из Сибири [12]. О том, насколько подобная перспектива устроила бы военно-политическую элиту белого юга, во многом привыкшей к «самостоятельности» в отношениях с Сибирью, можно только предполагать.
Планы Пепеляевых не осуществились в той форме, на которую они рассчитывали, и «ультиматум» и Указ остались «на бумаге». Не было издано ни одного «подзаконного акта» в осуществление идеи Земского Собора. В реальности правительство, оставшееся в Иркутске, поезд Колчака и поезд Пепеляева жили как бы в разных политических измерениях. Получив сообщения о проекте Земского Собора, Совет министров воспринял этот акт как излишний в свете только что изданных поправок в Положение о Государственном Земском Совещании. В телеграфной переписке с Колчаком управляющий министерством иностранных дел С. Н. Третьяков, будучи фактическим председателем Совмина в условиях, когда премьер Пепеляев тоже оказался в «эшелоне», отметил, что хотя «вопрос о Земском Соборе есть вопрос большой государственной важности», но, при этом, даже «само название «земский собор» не может дать никаких указаний относительно его конструкции и компетенции». По мнению Третьякова, «возможно остаться при старой конструкции земского совещания, давши этому совещанию законодательные функции, увеличивши количество представителей от местных людей, земств и городов, исключивши членов по назначению». Колчак ответил, что «так как представительство возможно только в части Сибири, то претендовать на всероссийское значение оно не может... термин «государственное совещание» ему не подойдет и его заменит Сибирское земское совещание; в связи с этим возникает целый ряд других вопросов о конституции правительства»[13].
Еще более откровенно высказался в передовице «Русского дела» будущий идеолог «национал-большевизма» и «признания советской власти», а в 1919 г. — глава русского Бюро печати в Белой Сибири профессор Н. В. Устрялов: «Не случайно пришли мы в процессе гражданской борьбы к диктатуре. Не случайно осуществлена она на юге и на востоке России, причем на юге в форме более чистой, чем на востоке... «Представительное собрание с законодательными функциями»... — в лучшем случае это будет посредственный суррогат народного представительства, вовсе не так уже превосходящий в этом своем качестве существующее Экономическое Совещание... Что можно ждать от настоящего законодательного органа? Либо он, поддавшись распространенным в Сибири, не изжившей большевизма, настроениям..., начнет проповедовать соглашательство с советской властью, либо он присоединится к программе правительства... Но Парламент не привлечет к правительству ныне чуждые ему социалистические элементы. Парламент может лишь ослабить власть, вернуть нас к эпохе правительства князя Львова, если не Керенского. Отказ от диктаториальной формы власти ныне есть неизбежно лишь мост к большевизму». По оценке Кроля, бывшего собеседником Устрялова во время переезда из Омска в Иркутск, профессор придерживался «крайне правых» взглядов: «о большевиках он говорил с пеной у рта и отказывался понимать, как можно подходить к вопросу исключительно рассудочным путем... Борьба не на живот, а на смерть; борьба — до конца», вот что проповедовал Устрялов» [14].
Таким образом, правительственный курс оставался на уровне условий созыва Государственного Земского Совещания и его поэтапной трансформации в краевое законодательное собрание. Конечно, и в этом случае изменялся характер управленческой модели, но произойти это могло постепенно, без внутренних потрясений, столь опасных в условиях войны. Сам же Пепеляев после встречи с Верховным правителем практически полностью прекратил свои политические эскапады. Теперь он полно /12/
11. Там же.
12. Там же. Лл. 6-8.
13. Там же. Лл. 10-21; Последние дни колчаковщины, с. 150—151.
14. Русское дело (Иркутск). 1919, №26, 12 декабря.
15. Кроль Л. А. За три года (Воспоминания, впечатления и встречи). Владивосток, 1921, с. 197.
стью связал свою судьбу с судьбой адмирала, разделив с ним крестный путь до расстрела на берегу Ушаковки утром 7 февраля 1920 года.
Что же реально удалось сделать из всей предложенной программы политических преобразований? Устрялов весьма точно назвал правительственный проект «административной революцией». Как уже отмечалось, Пепеляеву удалось добиться «списочного» утверждения Колчаком избранных им новых министров, а Совет министров существенно изменил «Положение» о Государственном Земском Совещании, положив начало его преобразованию в «законодательный орган». Начались структурные перемены, намеченные государственным контролером Красновым. Помимо этого, заметные перемены были достигнуты в работе министерства внутренних дел. Благодаря настойчивости Червен-Водали были внесены поправки в казалось бы «неприкосновенный» закон военного времени. Помимо Положения о полевом управлении войск. Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении гарантировали на протяжении первой мировой и гражданской войн приоритет военной власти над гражданской. И именно в эти Правила, а также в Правила о военном положении на линиях железных дорог и местностях к ним прилегающих (от 11 февраля 1919 г.) новому главе МВД удалось внести принципиальные изменения (доклад «о некоторых изменениях действующих узаконений об исключительных положениях»). Показательно, что данные поправки, сделанные в духе лозунга «разграничения сферы гражданского и военного управлений», не поддержал новый военный министр — генерал от артиллерии М. В. Ханжин [15]. Суть поправок заключалась в том, что теперь чрезвычайное положение в тылу вводилось только с санкции министра внутренних дел, назначавшего также военных или гражданских чиновников, осуществлявших данный режим управления. Жалобы на неправомерность их действий должен был рассматривать 1-й департамент правительствующего Сената, и, помимо этого, гражданские чиновники не могли быть осуждены решениями военно-полевых судов [16].
Подводя итог реформаторским проектам и перспективам их реализации в условиях катастрофы Белого движения в Сибири, следует отметить, что, несмотря на все разногласия и конфликты внутри белой власти, ее попытки «сблизиться с оппозицией» и «опереться на народ», главным мотивом во всех программах и заявлениях, в частных беседах и переписке была необходимость продолжения «борьбы с большевизмом», и для того, чтобы вести ее с большей эффективностью требовалось «изменить курс».
Третьяков в своем интервью при вступлении в должность зампреда Совмина «с твердой решительностью заявил, что правительство в отношении большевиков знает только один лозунг: борьба во что бы то ни стало» [17]. Предупреждая об опасности «соглашательства с большевиками», Третьяков ссылался и на недавний опыт осени 1917 года, когда Временное правительство, напуганное перспективой «корниловщины», пошло на компромисс с большевиками, реализуя идею «единого социалистического блока», и на «личный опыт» (четыре месяца заключения в советской тюрьме и год жизни в Советской России). В условиях, когда представители «союзных держав» заявляли о необходимости прекратить «междоусобицу» в России, Третьяков говорил о международном значении Белого движения: «Мы будем продолжать борьбу с врагом не только всероссийским, но и всемирным — с большевиками. И все, что является сочувствующим нам в стране должно разделить сейчас власть с Правительством» [18]. /13/
15. ГА РФ. Ф. 176. Оп. 5. Д. 99. Лл. 257, 263; Д. 245. Л. 290.
16. Русское дело (Иркутск). 1919, № 26, 12 декабря.
17. Гинс Г.К. Сибирь, союзники и Колчак. Пекин, 1921. Т. 2. С. 461.
18. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 288, 6 декабря.
Сибирский исторический альманах. Том 1: Гражданская война в Сибири. Красноярск: Типография «Знак», 2010. С.8-13.
Проекты реформирования Российского правительства в конце 1919 года гг.
«Административная революция» В.Н. Пепеляева: подготовка и результаты
Статья посвящена проблемам эволюции политического курса Белого движения в Сибири в условиях военных поражений осени-зимы 1919 г., формированию нового состава Российского правительства под руководством В.Н. Пепеляева. Рассматриваются проблемы, связанные с обоснованием необходимости укрепления самостоятельности Совета министров, введением структур представительной власти в систему правления, сложившуюся после установления власти Верховного Правителя России адмирала A.B. Колчака.
Проблемы деятельности Российского правительства заключались в том, что еще в конце 1918 г. в развитие «Конституции 18 ноября» не было принято необходимых подзаконных актов, регламентирующих полномочия Совета министров применительно к специфике гражданской войны. Статус Совета министров продолжал определяться исходя из «Учреждения Совета министров» (Св. Законов, т. 1., ч. 2, изд. 1906 г.), «Положения о Совете министров» 1916 г., в которых не учитывались вопросы образо-вания независимой законодательной власти в белой Сибири и необходимости совмещения законодательной и исполнительной функций в правительстве. Это и попытался исправить новый премьер — Виктор Николаевич Пепепяев, предложивший проект «Положения о Совете министров». Согласно этому документу Совет объявлялся структурой, призванной утверждать «все законодательные предположения», «предварительно рассматривать акты Верховного Управления», «направлять и объединять действия главных Начальников Ведомств по предметам высшего государственного управления». Можно отметить, что еще при Вологодском (в конце октября 1919 г.) Совет министров, ввиду готовящейся эвакуации Омска, упростил порядок принятия решений, определив момент вступления в силу всех законодательных актов без их «обнародования Правительствующим Сенатом», а сразу же после «распубликования сих актов в официальной части «Правительственного вестника». Наконец, 7 ноября 1919 г. «в исключительных случаях» было решено принимать законы и без их окончательного утверждения Верховным Правителем [1].
По проекту заметно укреплялся статус Председателя Совета министров. Пепеляев фактически становился независимым «помощником Верховного Правителя по гражданской части». Предполагалось, что он может приостанавливать, отменять, а равно и утверждать собственным решением законодательные акты, выступать с законодательной инициативой в Государственном Земском Совещании. Вся кадровая политика находилась в ведении премьера, составлявшего список министров и подававшего его на утверждение Верховному Правителю [2].
Правительственные переформирования должны были затронуть и систему подведомственных министерствам структур. Многочисленные, созданные в течение 1918-1919 гг., Советы, Совещания и Комитеты, построенные на основах межведомственного сотрудничества и представительства различных коммерческих, научных и общественных кругов, должны были уступить место двум структурам — «Политическому Совету« и «Комитету экономической политики» из ведущих министров; таким образом как бы «разделялись» политические и экономические вопросы.
Сохранял свое положение «Комитет по обеспечению законности и порядка в управлении», созданный еще в июне по инициативе Тельберга. Укреплялась коллегиальность при обсуждении решений, что не умаляло, однако, роли премьера: «никакая, имеющая общее значение, мера управления не может быть принята Главными Начальниками ведомств помимо Совета министров». Назначение на должности 3-го и 4-го классов (бюрократическая элита) контролировались Совмином. Отпуск кредитов по «специальным узаконениям», «сверхсметные кредиты» на незначительные суммы — также предполагались в компетенции обновленного правительства. Вводилась должность Заместителя Председателя Совета министров (с правами равными Председателю). Вводились также должности Членов Совета министров, имевших равные с министрами права и ответственных за реализацию отдельных ведомственных проектов.
Что же касается самого Верховного Правителя, то проектом Пепеляева его деятельность сводилась к утверждению предлагаемых премьером министров, подписанию принятых Совмином законов и «председательствованию» на заседаниях прави-/8/
1. Правительственный вестник (Омск). 1919, №276, 7 ноября.
2. ГАРФ. ф. 195. Оп. 1. Д. 25. Лл. 1-֊2; Ф. 5881. Оп. 1. Д. 473. Л. 3; Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 292, 12 декабря.
тельства. Более того, «в обстоятельствах чрезвычайных» председатель Совета министров мог принимать «быстрые и решительные меры», о которых информировал Верховного правителя уже «постфактум» [3]. По существу, Совет министров в том виде, как это предполагалось Пепеляевым, должен был стать, вероятно, наиболее полномочной структурой исполнительной власти из всех правительственных моделей, существовавших в различных фронтах и регионах Белого движения на протяжении всей гражданской войны. В случае реализации проекта Совмин становился централизованной структурой, наделенной правами решения практически всех вопросов внутренней и внешней политики, законодательной инициативы, а также контроля за исполнением принятых законодательных актов.
Следуя программе нового премьер-министра Виктора Пепеляева, основные изменения должны были проходить в области усиления «гражданской власти». В связи с этим возрастало значение МВД как ведомства, призванного укрепить управленческую вертикаль, стать ведущим в обновленном Совете министров. Новый глава ведомства A.A. Червен-Водали изложил свою программу в интервью газете «Русское дело». Кредо управляющего МВД сводилось к следующей позиции: «Поскольку в момент вооруженной борьбы с большевизмом задачи гражданской власти должны заключаться в полном поддержании в тылу условий, дающих возможность армии спокойно и уверенно выполнять свою роль на фронте, постольку военная власть должна быть избавлена гражданской администрацией от всего, что излишне обременяет военное ведомство и усложняет задачи его представителей». «Преобладание военно-административного воздействия» в белой Сибири Червен-Водали не считал нужным, отмечая важность применения разработанного на белом юге «Временного Положения о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением Главнокомандующего ВСЮР». В нем, как уже упоминалось ранее, основная часть полномочной гражданской власти осуществлялась Управлением внутренних дел. Но, в отличие от белого юга, Червен-Водали намеревался «действовать в контакте и через посредство земских и городских самоуправлений», несмотря на краткость их существования в Сибири (с 1917 г.) [4]
Важным направлением правительственных преобразований также было сокращение штатов Совета министров и министерств, усиление управленческой дисциплины. Данное направление работы осуществлял Государственный контролер г. А. Краснов, предлагавший свой проект реорганизации правительства. Основные положения этого проекта были разработаны еще в октябре 1919 г. в Омске, но полностью опубликованы в Иркутске. Их основой стали предложения, высказанные Колчаку еще делегацией Государственного Экономического Совещания в августе 1919 г. Краснов предполагал, что «в Совет Министров должны войти члены Правительства... возглавляющие ведомства, имеющие исключительное значение в условиях момента» (председатель Совмина, министр внутренних дел, министр иностранных дел, финансов, путей сообщения, военный министр и министр юстиции, а также Генерал-Прокурор). Все остальные министерства преобразовывались в Управления, при этом в состав Совета министров вводились два министра без портфеля (очевидно, именно на эти должности намечалось назначить представителей оппозиции) для «высшего наблюдения» над Управлениями по делам торговли и промышленности, вероисповеданий, труда, народного просвещения и др. Малый Совет должен был включать в свой состав всех товарищей министров и начальников управлений. Помимо этого предполагалось сокращение аппарата на 50% (за счет младших служащих и чиновников особых поручений) и упразднение всех Советов при министерствах [5].
Не обошли стороной перемены и представительную власть. 8 декабря 1919 г., на заседании Экономического Совещания, также переехавшего в Иркутск, его председатель Г. К. Гинс подчеркнул отсутствие у власти опоры на представительный орган, что делает ее недостаточно легитимной, вредит единству общества и власти: «Существенную помощь оказывает всегда правительству поддержка народного представительного органа. Его не было». Причины подобного положения Гинс усматривал, с одной стороны, в несовершенстве системы выборов, дающих преобладание «односторонне партийной» системе с ее «неугасшими симпатиями к социалистическим экспериментам» (что доказывал опыт Сибирской Областной Думы и Уфимской Директории). С другой стороны, — стремление к «общероссийскому масштабу», при котором «всероссийская власть... не могла опереться на представительный орган, избранный одной Сибирью, так как для решения широких общегосударственных проблем местный областной орган был бы недостаточен». Тем не менее, «мысль о представительном органе не оставляла правительство. Результатом исканий правительственной и общественной мысли явилось учреждение Государственного Экономического Совещания». И хотя «это был не представительный орган, но это был мост к нему» [6].
Следующим шагом в реформировании власти стало преобразование Государственного Экономического Совещания в Государственное Земское Совещание. Но и этого в декабре 1919 г. казалось уже недостаточным в условиях взятого курса на «расширение сотрудничества власти и общества». 3 декабря Советом министров было принято постановление «о некоторых изменениях в Положении о Государственном Земском Совещании и в Положении о выборах в него». В нем были исключены «члены по назначению», и новый состав Государственного Земского Совещания становился «исключительно выборным». Было расширено выборное представительство «от сельского населения» /9/
3. ГАPФ. Ф. 195, Оп. 1. Д. 25. Лл. 1-4, 5, 7, 9.
4. Русское дело (Иркутск). 1919, № 24, 9 декабря.
5. Русское дело (Омск). 1919, № 3, 8 октября; Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 291, 11 декабря.
6. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 293, 13 декабря.
Схема 1. Структура органов высшей государственной власти, сложившаяся в ноябре 1918 - ноябре 1919 гг. (на основе «Конституции 18 ноября 1918 г.»)
посредством увеличения в два раза квоты выборных от уездов и замены выборов на «соединенных съездах» нескольких уездов выборами депутата от каждого уезда. Учитывалась и региональная специфика белой власти, опиравшейся теперь на районы Прибайкалья и Забайкалья: в три раза увеличивалось представительство «от бурятского населения», а от Забайкальского казачества требовалось выбрать 5 (вместо 3) депутатов. На одного депутата увеличивалось представительство от казачьих войск Востока России (Сибирскому казачьему войску следовало выбрать одного депутата «от неказачьего населения»). Увеличивалось представительство от профсоюзов (с 5 до 7 депутатов). Менялось представительство и от «вероисповедных организаций». Число депутатов от православных приходов выросло с 5 до 7, от старообрядческих — с 2 до 3. Появилось представительство от «буддийских приходов» (отражение специфики региона) — 3 депутата, и, что казалось невозможным еще несколько месяцев назад, представительство «от иудейского вероисповедания» (3 депутата от Еврейского Национального Совета) [7].
Подобные изменения, безусловно, имели целью дальнейшую «демократизацию власти». Как отмечал Гинс, «эта идея является в настоящее время весьма важной, ибо нет спасения ни для кого из нас, если мы не сможем пойти навстречу народу, в его руках сейчас все» [8]. Примечательно и то, что, хотя предлагаемая модель управления представлялась более демократичной, при этом приходилось «жертвовать» общегосударственным статусом. Теперь речь шла уже не о «всероссийском» и даже не о «всесибирском» представительном органе (напомним, что данная идея была не нова, так как той же Комиссией по созыву Национального Учредительного Собрания проводилась подготовка к созыву Всесибирского Учредительного Собрания), а только о структуре, отражающей интересы подконтрольной белым армиям территории Сибири и Дальнего Востока. Но, несмотря на это, подобный шаг показывал серьезную «эволюцию режима».
Государственное Земское Совещание начало бы свою работу (по аналогии со Всероссийским Учредительным Собранием) в январе 1920 г. к выборам депутатов приступили в Прибайкалье, на Дальнем Востоке, но вскоре идея построения «фундамента представительства» сменилась новой, в политическую «повестку дня» снова встал вопрос о «Всесибирском Земском Соборе». Для Пепеляева принципиально важным был момент одобрения его плана реформирования гражданской власти.
Телеграфная переписка премьера и генерала свидетельствовала о явном намерении усилить полно-/10/
7. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 289, 7 декабря.
8. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 293, 13 декабря.
Схема 2. Структура органов высшей государственной власти, в соответствии с проектом «административной революции» В.Н. Пепеляева. Ноябрь-декабрь 1919 г.
мочия Совета министров при одновременном ограничении власти Верховного Правителя. Если 22 ноября, во время переговоров с Колчаком об условиях своего вступления в должность, Пепеляев добивался лишь «разделения» военной и гражданской властей, «сближения с оппозицией» и «расширения прав» Земского Совещания, то, став премьером, Пелеляев перешел к «языку ультиматумах). 9 декабря Верховному Правителю была отправлена телеграмма о «немедленном издании акта о созыве Сибирского Земского Собора [10].
Что же представляла собой идея Земского Собора в том виде, как это предлагалось? В вышеупомянутом «ультиматуме» речь шла об органе, «в лице которого сам народ возьмет в свои руки устройство Сибири и изберет сибирское правительство». Таким образом, Собору предопределялся не совещательный, и даже не законодательный характер, а, ни больше ни меньше, — учредительно-санкционирующий, во многом аналогичный Сибирской Областной Думе, распущенной год назад. По существу, происходил возврат к парламентской форме правления, оказавшейся столь опасной и бесперспективной в условиях военного времени, но весьма привлекательной для политической оппозиции и партийной элиты. Собор призван был создать совершенно новую вертикаль власти, при которой роль прежнего правительства стала бы сугубо символической [10].
Показательно изменение позиции Верховного Правителя в отношении предлагаемых изменений правительственного курса и сотрудничества с оппозицией. Как военный человек, как Верховный Главнокомандующий, верный Положению о полевом управлении войск, Колчак не мог поддерживать позицию «власть военная да подчинится власти гражданской». Слишком свежи в его памяти были воспоминания 1917-го года о развале на Черноморском флоте и золотом палаше, «отданном» морю. Подавляющее большинство белых генералов было убеждено, что именно отсутствие «твердой власти», «военного порядка» привело к «разложению тыла». Но, как Верховный Правитель России, понимая политический характер гражданской войны, он мирился с необходимостью уступок и тактических компромиссов. Проблема заключалась в масштабе, пределе таковых. Если он признавал актуальность программы Пепеляева по реформированию существовавшей системы управления, то, получив утром 9 декабря «ультиматум» о Земском Соборе, он пошел на уступки, означавшие, по сути, отказ от Конституции 18 ноября и сложившейся модели Российского правительства. /11/
9. ГА РФ. Ф. 195. Оп. 1. Д. 16. Лл. 1-3; Д. 34. Лл. 1-3; Последние дни колчаковщины. М.-Л.: ГИЗ, 1926. С. 146.
10. ГАРФ. Ф.195. Оп. 1. Д. 34. Лл. 1-3.
9 декабря 1919 г. со станции Тайга Колчак отправил текст проекта Указа: «С первых дней принятия мною власти Верховного Правителя я имел перед собой целью... созыв Учредительного Собрания. Ниспосланными тягостными испытаниями цель эта ныне отдаляется, и разрозненные части России принуждены отдельно бороться с общим врагом — большевизмом. В целях подъема усилий народных, я, оставляя за собой объединение всех сил, борющихся за единую Россию, передаю дело борьбы Сибири с большевиками в руки самих сибиряков. Повелеваю Председателю Совета министров незамедлительно внести в Совет министров проект закона о Сибирском Земском Соборе с тем, чтобы таковой был созван в самый кратчайший срок. Земский Собор определит временное устройство Сибири и изберет сибирское правительство. Бог поможет нам завершить правое дело объединения свободной единой России» [11].
Тем самым Колчак полностью отказывался от контроля за сибирской политикой, сохраняя свои позиции только как Верховный Правитель России. Поступок адмирала, идущего ради стабильности фронта и тыла на подобный шаг, политически не был оправдан. Даже в случае сохранения «всероссийского» статуса Колчак терял свой аппарат управления, поскольку все время, начиная с 18 ноября, опирался на структуры бывшего Сибирского правительства. Единственный альтернативный путь состоял в том, что Сибирский Земский Собор санкционировал бы создание новой власти, но во всероссийском масштабе (повторив путь Уфимского Государственного Совещания и Уфимской Директории), В этом случае политическая целесообразность подобных действий становилась ничтожной, ведь от одной модели всероссийской власти перешли бы к другой, в случае же сохранения «краевого масштаба» Собора у Верховного Правителя России не оставалось иного выхода, кроме отречения от своего «всероссийского» имени и отъезда из Сибири [12]. О том, насколько подобная перспектива устроила бы военно-политическую элиту белого юга, во многом привыкшей к «самостоятельности» в отношениях с Сибирью, можно только предполагать.
Планы Пепеляевых не осуществились в той форме, на которую они рассчитывали, и «ультиматум» и Указ остались «на бумаге». Не было издано ни одного «подзаконного акта» в осуществление идеи Земского Собора. В реальности правительство, оставшееся в Иркутске, поезд Колчака и поезд Пепеляева жили как бы в разных политических измерениях. Получив сообщения о проекте Земского Собора, Совет министров воспринял этот акт как излишний в свете только что изданных поправок в Положение о Государственном Земском Совещании. В телеграфной переписке с Колчаком управляющий министерством иностранных дел С. Н. Третьяков, будучи фактическим председателем Совмина в условиях, когда премьер Пепеляев тоже оказался в «эшелоне», отметил, что хотя «вопрос о Земском Соборе есть вопрос большой государственной важности», но, при этом, даже «само название «земский собор» не может дать никаких указаний относительно его конструкции и компетенции». По мнению Третьякова, «возможно остаться при старой конструкции земского совещания, давши этому совещанию законодательные функции, увеличивши количество представителей от местных людей, земств и городов, исключивши членов по назначению». Колчак ответил, что «так как представительство возможно только в части Сибири, то претендовать на всероссийское значение оно не может... термин «государственное совещание» ему не подойдет и его заменит Сибирское земское совещание; в связи с этим возникает целый ряд других вопросов о конституции правительства»[13].
Еще более откровенно высказался в передовице «Русского дела» будущий идеолог «национал-большевизма» и «признания советской власти», а в 1919 г. — глава русского Бюро печати в Белой Сибири профессор Н. В. Устрялов: «Не случайно пришли мы в процессе гражданской борьбы к диктатуре. Не случайно осуществлена она на юге и на востоке России, причем на юге в форме более чистой, чем на востоке... «Представительное собрание с законодательными функциями»... — в лучшем случае это будет посредственный суррогат народного представительства, вовсе не так уже превосходящий в этом своем качестве существующее Экономическое Совещание... Что можно ждать от настоящего законодательного органа? Либо он, поддавшись распространенным в Сибири, не изжившей большевизма, настроениям..., начнет проповедовать соглашательство с советской властью, либо он присоединится к программе правительства... Но Парламент не привлечет к правительству ныне чуждые ему социалистические элементы. Парламент может лишь ослабить власть, вернуть нас к эпохе правительства князя Львова, если не Керенского. Отказ от диктаториальной формы власти ныне есть неизбежно лишь мост к большевизму». По оценке Кроля, бывшего собеседником Устрялова во время переезда из Омска в Иркутск, профессор придерживался «крайне правых» взглядов: «о большевиках он говорил с пеной у рта и отказывался понимать, как можно подходить к вопросу исключительно рассудочным путем... Борьба не на живот, а на смерть; борьба — до конца», вот что проповедовал Устрялов» [14].
Таким образом, правительственный курс оставался на уровне условий созыва Государственного Земского Совещания и его поэтапной трансформации в краевое законодательное собрание. Конечно, и в этом случае изменялся характер управленческой модели, но произойти это могло постепенно, без внутренних потрясений, столь опасных в условиях войны. Сам же Пепеляев после встречи с Верховным правителем практически полностью прекратил свои политические эскапады. Теперь он полно /12/
11. Там же.
12. Там же. Лл. 6-8.
13. Там же. Лл. 10-21; Последние дни колчаковщины, с. 150—151.
14. Русское дело (Иркутск). 1919, №26, 12 декабря.
15. Кроль Л. А. За три года (Воспоминания, впечатления и встречи). Владивосток, 1921, с. 197.
стью связал свою судьбу с судьбой адмирала, разделив с ним крестный путь до расстрела на берегу Ушаковки утром 7 февраля 1920 года.
Что же реально удалось сделать из всей предложенной программы политических преобразований? Устрялов весьма точно назвал правительственный проект «административной революцией». Как уже отмечалось, Пепеляеву удалось добиться «списочного» утверждения Колчаком избранных им новых министров, а Совет министров существенно изменил «Положение» о Государственном Земском Совещании, положив начало его преобразованию в «законодательный орган». Начались структурные перемены, намеченные государственным контролером Красновым. Помимо этого, заметные перемены были достигнуты в работе министерства внутренних дел. Благодаря настойчивости Червен-Водали были внесены поправки в казалось бы «неприкосновенный» закон военного времени. Помимо Положения о полевом управлении войск. Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении гарантировали на протяжении первой мировой и гражданской войн приоритет военной власти над гражданской. И именно в эти Правила, а также в Правила о военном положении на линиях железных дорог и местностях к ним прилегающих (от 11 февраля 1919 г.) новому главе МВД удалось внести принципиальные изменения (доклад «о некоторых изменениях действующих узаконений об исключительных положениях»). Показательно, что данные поправки, сделанные в духе лозунга «разграничения сферы гражданского и военного управлений», не поддержал новый военный министр — генерал от артиллерии М. В. Ханжин [15]. Суть поправок заключалась в том, что теперь чрезвычайное положение в тылу вводилось только с санкции министра внутренних дел, назначавшего также военных или гражданских чиновников, осуществлявших данный режим управления. Жалобы на неправомерность их действий должен был рассматривать 1-й департамент правительствующего Сената, и, помимо этого, гражданские чиновники не могли быть осуждены решениями военно-полевых судов [16].
Подводя итог реформаторским проектам и перспективам их реализации в условиях катастрофы Белого движения в Сибири, следует отметить, что, несмотря на все разногласия и конфликты внутри белой власти, ее попытки «сблизиться с оппозицией» и «опереться на народ», главным мотивом во всех программах и заявлениях, в частных беседах и переписке была необходимость продолжения «борьбы с большевизмом», и для того, чтобы вести ее с большей эффективностью требовалось «изменить курс».
Третьяков в своем интервью при вступлении в должность зампреда Совмина «с твердой решительностью заявил, что правительство в отношении большевиков знает только один лозунг: борьба во что бы то ни стало» [17]. Предупреждая об опасности «соглашательства с большевиками», Третьяков ссылался и на недавний опыт осени 1917 года, когда Временное правительство, напуганное перспективой «корниловщины», пошло на компромисс с большевиками, реализуя идею «единого социалистического блока», и на «личный опыт» (четыре месяца заключения в советской тюрьме и год жизни в Советской России). В условиях, когда представители «союзных держав» заявляли о необходимости прекратить «междоусобицу» в России, Третьяков говорил о международном значении Белого движения: «Мы будем продолжать борьбу с врагом не только всероссийским, но и всемирным — с большевиками. И все, что является сочувствующим нам в стране должно разделить сейчас власть с Правительством» [18]. /13/
15. ГА РФ. Ф. 176. Оп. 5. Д. 99. Лл. 257, 263; Д. 245. Л. 290.
16. Русское дело (Иркутск). 1919, № 26, 12 декабря.
17. Гинс Г.К. Сибирь, союзники и Колчак. Пекин, 1921. Т. 2. С. 461.
18. Правительственный вестник (Иркутск). 1919, № 288, 6 декабря.
Сибирский исторический альманах. Том 1: Гражданская война в Сибири. Красноярск: Типография «Знак», 2010. С.8-13.